Descentralización territorial en la Región de Murcia
DR.D. ANTONIO GUTIÉRREZ LLAMAS
DOCTOR EN DERECHO
PROFESOR TITULAR DE UNIVERSIDAD DE DERECHO ADMINISTRATIVO
I.- LA COMARCA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
II.- LA CONFIGURACIÓN DE LA COMARCA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA REGIÓN DE MURCIA COMO ENTIDAD BASICA Y FUNDAMENTAL EN LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LA CARM. LA GARANTÍA ESTATUTARIA DE LA COMARCA
III.- LA REGULACIÓN DE LA COMARCA EN LA LBRL.
X.- CONCLUSIONES Y PROPUESTAS.
I.- LA COMARCA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
La Constitución española de 1978 consagra el denominado Estado Autonómico, que se caracteriza, en muy buena medida, por configurar un marco para la descentralización política que sin prefigurar un modelo específico de Estado territorial posibilita –bajo el llamado principio dispositivo– la transformación de la estructura territorial del Estado. Así pues, característica fundamental de nuestro modelo es la necesidad de un desarrollo postconstitucional, a través de los Estatutos de Autonomía de las CCAA y de leyes subconstitucionales para alcanzar las cotas de autogobierno territorial que la Constitución enmarca y posibilita.
Ciñéndonos al objeto de este informe, debe partirse de una sucinta referencia a la configuración constitucional de la autonomía local y, en particular, a las entidades locales supramunicipales. En este sentido, la Ley Fundamental dedica el cap. II –“De la Administración Local”–, del Tit. VIII –“De la Organización territorial del Estado”–, a la regulación de la autonomía local, que junto al art. 137 sientan los grandes principios constitucionales del régimen local.
La previsión constitucional de la comarca se encuentra latente en el art. 141.3, que sin mencionar expresamente esta forma de entidad local supramunicipal se refiere indudablemente a este tipo de entidad local, tal como corrobora una interpretación histórica, que atienda a la mens legislatoris, manifiesta en los Diarios de Sesiones de las Cortes Constituyentes: Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. En este marco constitucional, corresponde a los EEAA, como norma institucional básica (art. 147.1 CE) y fundacional de las CCAA, configurar a las comarcas como entidades locales supramunicipales, optando por un determinado modelo de vertebración territorial, en el ejercicio de su potestad de autoorganización (STC 214/1989).
Asimismo, también se puede advertir una referencia implícita a la comarca, no sólo como entidad local, sino, a la par, como Administración periférica interna de la Comunidad Autónoma en el art. 152.3, cuando dispone que: Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica. Ciertamente, la sistemática de la Constitución pudiera llevar a pensar que dicha previsión se circunscribía a las denominadas CCAA de vía extraordinaria –las que se constituyeron a través de las previsiones reguladas en el art. 151 y la disposición transitoria segunda–; sin embargo, al igual que ha ocurrido con las instituciones de autogobierno previstas en el apdo. 1º del mismo precepto, finalmente han sido los Estatutos de Autonomía, como norma institucional básica de las CCAA, con independencia de la vía de elaboración, los que expresamente han configurado las comarcas, como entidades local supramunicipales y, en su caso, circunscripciones territoriales propias de la Administración Autonómica.
II.- LA CONFIGURACIÓN DE LA COMARCA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA REGIÓN DE MURCIA COMO ENTIDAD BASICA Y FUNDAMENTAL EN LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LA CARM. LA GARANTÍA ESTATUTARIA DE LA COMARCA
El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, desde su redacción inicial, efectuó una importante opción, dentro del marco constitucional (arts. 141, 147, 148 CE), en la organización territorial de la Comunidad Autónoma, al configurar a las comarcas, junto con los municipios, como entidades locales básicas. Así, disponía el art. 3 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, que “El territorio de la región es el de la actual provincia de Murcia, que se organiza en municipios y comarcas o agrupaciones de municipios limítrofes, basadas en criterios históricos, naturales, geográficos, socioeconómicos, culturales o demográficos. Estas entidades gozarán de la personalidad jurídica y autonomía que les sean atribuidas por las Leyes”.
En modo alguno, se trata de una referencia intranscendente, exenta de consecuencias jurídicas y disponible plenamente en su ejecución. Por el contrario, debe alzaprimarse que esta opción estatutaria en favor de la comarca contrasta con la mayor parte de los EEAA, que no mencionan la entidad comarcal porque optaron por un modelo diverso de descentralización territorial interna. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su fundamental Sentencia 214/1989, sobre la LBRL, concluye que las CCAA, que en sus respectivos Estatutos de Autonomía configuran a las comarcas como entidades locales en que se organiza su territorio, están ejerciendo su potestad de autoorganización, a diferencia de las restantes CCAA, que optan por un modelo organizativo diverso y, en consecuencia, la eventual creación de comarcas se encuadra en las competencias de régimen local (f.j. 13º).
La redacción originaria del EARM institucionalizaba, pues, a las comarcas como entidades locales territoriales supramunicipales constituidas por la agrupación de municipios limítrofes, basadas en criterios históricos, naturales, geográficos, socioeconómicos, culturales o demográficos, disponiendo preceptivamente su status jurídico al reconocerles expresamente personalidad jurídica y autonomía –gozarán, preceptúa imperativamente el EARM–, debiendo concretar el legislador –especialmente, el regional— el grado de autonomía que se les reconoce mediante la atribución de competencias, instituciones de autogobierno y medios, especialmente hacendísticos.
Resulta indiscutible la clara intención del legislador estatutario de que las comarcas se institucionalizasen con carácter preceptivo, configurándose un verdadero mandato al legislador, a diferencia de otras entidades locales que se contemplaban, de forma diferenciada en el apdo. 2 del art. 3, como meramente facultativas: “Podrán crearse áreas metropolitanas para la coordinación y gestión de los servicios públicos, así como agrupaciones territoriales para el cumplimiento de los fines específicos”. Por el contrario, las comarcas derivan directamente del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, cualquier otra interpretación desnaturalizaría la voluntad de legislador estatuyente.
Posteriormente, la reforma del EARM operada por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, dio nueva redacción al art. 3, pero manteniendo la importancia de la comarca como entidad local institucionalizada por el propio Estatuto a fin de vertebrar territorialmente a la CARM, “La Comunidad Autónoma de Murcia se organiza territorialmente en municipios y comarcas. Los municipios gozan de plena personalidad jurídica y autonomía para la gestión de los intereses que les son propios. Las comarcas gozan también de plena personalidad jurídica, así como de autonomía para el cumplimiento de los fines que les sean atribuidos por la Ley. Así pues, la vigente redacción del EARM refuerza, aún más si cabe, el carácter basilar de la comarca en la organización territorial interna de la CARM. Resulta indiscutible que la comarca, junto a los municipios, constituye el eje para la descentralización local en al Región de Murcia y, por tanto, esta voluntad del legislador estatutario resulta indisponible por los poderes autonómicos constituidos que están obligados a su leal y efectivo cumplimiento. En tal sentido, la destacada STC 214/1989, emplea el concepto de “garantía estatutaria” –paralela a la técnica de la garantía institucional que consagra la CE para la autonomía municipal– con relación a los EEAA, como el de Murcia, que configuran directamente a las comarcas como entidades territoriales en que se articula el territorio autonómico, a diferencia de las demás CCAA que al realizar una opción organizativa disímil, las comarcas no aparecen dotadas de ninguna garantía estatutaria (f.j. 13º). No cabe, en modo alguno, sostener el carácter simplemente facultativo de la comarca y, en consecuencia, hacer depender plenamente su configuración y virtualidad del legislador regional porque de haber querido el EARM una solución semejante habría procedido como con otras entidades locales supra o inframunicipales, bajo el principio dispositivo, por ley de la Asamblea Regional se podrán crear áreas metropolitanas y regular las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (art. 3.4).
En suma, desde la entrada en vigor del EARM hace casi veinticinco años, los poderes regionales constituidos y, especialmente, el legislador ha incumplido la voluntad constituyente de esta Comunidad Autónoma; han eludido el mandato expresamente configurado por el EARM para descentralizar en estructuras comarcales el poder público. Podemos afirmar con rotundidad que estamos en presencia de una decisiva asignatura pendiente, quizá la más importante, en los veinticinco años de autonomía regional, que exige una rectificación urgente.
III.- LA REGULACIÓN DE LA COMARCA EN LA LBRL
La regulación del régimen local tiene un carácter bifronte por el reparto de títulos competenciales que han operado la Constitución (art. 148 y, sobre todo, 149.1.18ª) y los EEAA, tal como ha tenido ocasión de interpretar una copiosa jurisprudencia constitucional (desde la temprana STC 32/1981, pasando por la fundamental STC 214/1989, reiterada, entre otras, en la STC 385/1993). Ello significa, a los efectos de este informe, que la regulación de las entidades locales comarcales responde, en primer lugar, a la legislación básica del Estado, dictada en ejercicio de sus competencias de esta naturaleza que requiere, en segundo término, el desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas, decisivo en este ámbito.
El núcleo de la regulación básica estatal sobre régimen local se encuentra en la Ley 7/1985, Reguladora de la Bases del Régimen Local (LBRL) –con diversas modificaciones posteriores, entre las que cabe destacar las propiciadas por la Ley 11/1999 y, más recientemente, por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre–, que se refiere a las comarcas en diversos preceptos.
En primer lugar, el art. 3.2.b reconoce expresamente a la comarca la condición de Entidad local supramunicipal, remitiendo a las CCAA, en el marco de sus respectivos EEAA, su institucionalización, “Gozan, asimismo, de la condición de Entidades locales: b) Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía”.
En íntima conexión con este precepto, el art. 4 LBRL, tras atribuir a las Entidades Locales preceptuadas en la Constitución –municipio, provincia e isla– las potestades, prerrogativas y privilegios característicos de las Administraciones Publicas territoriales (las potestades reglamentaria y de autoorganización; las potestades tributaria y financiera; la potestad de programación o planificación; las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; la presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos; las potestades de ejecución forzosa y sancionadora; la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos; las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes), dispone en el apartado 2: “Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las Leyes de las Comunidades Autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación”.
En suma, corresponde a las Comunidades Autónomas, en el marco de sus respectivos Estatutos de Autonomía, la institucionalización de una organización comarcal propia, configurando, asimismo, su grado de autogobierno mediante las competencias y potestades administrativas superiores que expresamente le atribuya el legislador autonómico. Incluso, en aquellos supuestos como la Región de Murcia en los que el propio Estatuto de Autonomía ha creado la realidad comarcal debe entenderse que estamos ante un auténtico mandato al legislador para que haga efectivo el decisivo pronunciamiento estatutario de organizar el territorio autonómico en comarcas.
La importante previsión de los arts. 3 y 4 LBRL tiene un posterior complemento en el art. 42 –inserto en el Tít. IV, dedicado a “Otras Entidades Locales”–, que establece los requisitos básicos para la creación de comarcas por las CCAA:
- Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
- La iniciativa para la creación de una Comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.
- Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las Comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
- La creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25.
El precepto, pues, constituye una norma de mínimos que deben respetar las CCAA en su legislación propia de régimen local y al adoptar la decisión de institucionalizar las comarcas. Así, en primer término, cabe destacar que la comarca se concibe por el legislador básico como una Entidad Local que agrupa varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. Asimismo, se establecen determinados requisitos procedimentales y serviciales, a fin de no desnaturalizar la autonomía municipal, como subraya la STC 214/1989, remitiéndose al legislador autonómico, dentro de estas bases estatales, la regulación detallada de este tipo de Entidad Local y, en particular, su ámbito territorial, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, así como la atribución de competencias.
IV.- LA LEGISLACIÓN DE DESARROLLO DE LA CARM PARA HACER EFECTIVA LA GARANTÍA ESTATUTARIA DE LA COMARCA, EN EL MARCO DE LAS PREVISIONES BÁSICAS ESTATALES: LA LEY 6/1988, DE 25 DE AGOSTO, DE RÉGIMEN LOCAL DE LA REGIÓN DE MURCIA
Tempranamente, la CARM legisló sobre régimen local mediante la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, que dedica parte de su Exposición de Motivos a justificar la disciplina regional de las Entidades Locales posibilitadas en el marco básico estatal (art. 3.2 y concordantes) y, entre ellas, de la comarca. Destaquemos algunos fragmentos: “El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, en su artículo tercero, dispone que la Región se organiza en municipios y comarcas o agrupaciones de municipios limítrofes determinando en su art. once, en correspondencia con lo establecido en el artículo 148 de la Constitución Española, la competencia de la Comunidad Autónoma para el desarrollo legislativo y la ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca, en materia de alteración de términos y denominaciones de los municipios comprendidos en su territorio así como la creación de Entidades de ámbito inferior y superior a los mismos.
La Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su disposición adicional primera, apartado 1, configura el marco en el que se ejercerán las competencias legislativas o de desarrollo legislativo sobre Régimen Local, asumidas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en las materias de creación y supresión de Municipios alteración de Términos Municipales, Comarcas, Áreas Metropolitanas, Mancomunidades, Entidades de ámbito inferior al Municipio, Organización Municipal Complementaria y Regímenes Especiales.
Dentro de dicho marco la presente Ley trata de desarrollar la legislación del Estado, estableciendo los principios generales de la organización territorial de la Región de Murcia, adaptándolos a las singularidades de sus Municipios”.
La importancia de la organización comarcal queda explícita en la Ley, desde sus disposiciones generales, configurando a las comarcas como Entidades Locales básicas, junto a los Municipios: “La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se organiza territorialmente en Municipios y Comarcas como sus entidades básicas, que constituyen los cauces inmediatos de participación ciudadana y vecinal” (art. 1). Asimismo, el principio de descentralización y máxima proximidad de la gestión a la población está expresamente regulado en el art. 3.1 y para su consecución la Comunidad Autónoma podrá delegar el ejercicio de competencias propias de la Administración regional en las Entidades Locales de la Región, facultar a éstas para la gestión ordinaria de determinados servicios competencia de la misma, así como establecer convenios de colaboración, ajustándose en su actuación a lo dispuesto en la Ley Regional de Descentralización Territorial y Colaboración entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y las Entidades Locales, dotándoles de los recursos humanos y materiales para el ejercicio de dichas competencias (art. 4).
Asimismo, la Ley Regional dota a las comarcas del status jurídico característico de las Administraciones Territoriales Locales, otorgándoles las potestades administrativas, prerrogativas y privilegios propios de las mismas (art. 4 LBRL). Así, las Comarcas tendrán las potestades que la legislación básica del Estado reconoce a los Municipios (art. 5). En el Título III, relativo a las Entidades locales de ámbito territorial superior o inferior al municipio, se dedica el cap. I a la Comarca (arts. 59-61).
La comarca se caracteriza legalmente, siguiendo la configuración del EARM y de la normativa básica estatal, como la agrupación de varios municipios limítrofes cuyas características históricas, naturales, geográficas, socioeconómicas, culturales o demográficas determinen intereses comunes precisados de una gestión propia, o demanden la prestación de servicios en dicho ámbito.
La creación de comarcas requiere Ley de la Asamblea Regional, si bien debe entenderse un auténtico mandato al legislador la configuración comarcal, en todo o en parte de la Región de Murcia, habida cuenta que es el Estatuto de Autonomía, la norma de superior rango del subordenamiento regional la que afirma jurídicamente la realidad comarcal, estableciendo una auténtica garantía estatutaria con el alcance que el Tribunal Constitucional le otorga.
En cuanto al procedimiento, dispone el art. 60 que la iniciativa para la creación de una Comarca podrá partir de los propios Municipios interesados, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma a propuesta de la Consejería competente en materia de Régimen Local, o de los demás titulares de la iniciativa legislativa. En todo caso será preceptivo oír a las Entidades Locales que puedan resultar afectadas por la creación de la Comarca, no pudiéndose crear la Comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios afectados siempre que representen al menos, la mitad del censo electoral del territorio correspondiente (art. 61). Cuando la iniciativa sea de Consejo de Gobierno se requerirá el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia con relación al anteproyecto de Ley, tal como se infiere de lo preceptuado en el art. 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
La Ley de creación o, en su caso, la de modificación de la Comarca determinará el ámbito territorial de la misma, su denominación, capitalidad, las concretas competencias que asuma, la composición, designación y funcionamiento de sus órganos de gobierno y los recursos económicos y financieros que se le asignen.
V.- EL MODELO DE ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA INDIRECTA Y DESCENTRALIZADA EN ENTIDADES LOCALES SUPRAMUNICIPALES (DIPUTACIONES Y, EN SU CASO, COMARCAS). EL INFORME DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS SOBRE AUTONOMIAS
En 1981 se constituyó, en el Centro de Estudios Constitucionales, la Comisión de Expertos en materia de autonomías territoriales, presidida por el Prof. GARCIA DE ENTERRÍA, que junto a otros destacados administrativistas elaboraron un trascendental Informe sobre Autonomías, que constituirá la base para la adopción de los I Pactos Autonómicos de 1981, que impulsaron y racionalizaron el proceso autonómico sentando principios tan asumidos en la actualidad como la generalización de las CCAA a todo el territorio nacional y la uniformidad de las instituciones básicas de autogobierno (modelo del art. 152. 1 CE). Especial importancia tiene el mencionado Informe, con relación al presente trabajo, en la medida que plantea las grandes líneas directrices del modelo de Administración Pública de las CCAA, que tendrá reflejo en el ordenamiento jurídico y, especialmente, en los EEAA y la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico.
El Informe Enterría destaca por su propuesta de un modelo alternativo al imperante en la Administración del Estado, todavía vigentes en aquel momento las grandes leyes franquistas en la materia –Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y, entre otras, la Ley de Régimen de las Entidades Estatales Autónomas de 1958–, se basaba en una poderosa Administración central, de estructura departamental y jerárquico-piramidal, junto a una ominipresente Administración periférica y una constelación de entes instrumentales (organismos autónomos, entidades públicas, empresas públicas y otros entes apátridas) bajo la común y tradicional denominación de Administración institucional.
Frente a este modelo, el Informe Enterría planteó la necesidad de una nueva estructura administrativa en las CCAA, que bajo el principio de la descentralización y máxima cercanía de la gestión a los ciudadanos se articulase en torno a las entidades locales y, especialmente, a las Diputaciones provinciales. Merece la pena retener las acertadas reflexiones del Informe de la Comisión de Expertos sobre este tema, que si bien, quizá, no puedan retomarse en la actualidad con la contundencia que se formularon, si suponen, en todo caso, una advertencia del papel que deben jugar los entes locales supramunicipales en el ejercicio de las competencias autonómicas y, más genéricamente, en su imbricación y articulación con la Administración Regional.
“Instauradas las Comunidades autónomas en todo el territorio del Estado resultaría gravemente inconveniente para la salud del sistema que aquéllas decidieran reproducir en su propio espacio los esquemas organizativos de la Administración del Estado (…)
Severas y decididas deben ser las previsiones tendentes a evitar la burocratización de las Comunidades autónomas. La formación de un aparato administrativo extenso debe evitarse tanto en los niveles centrales como en los periféricos. La mayor parte de las provincias que van a quedar integradas en las nuevas Comunidades autónomas soportarían mal que a la antigua centralización estatal sucediera una nueva centralización regional. Y éste es, justamente, el efecto que produciría la asunción de las facultades resolutorias en la mayor parte de los asuntos públicos por los servicios administrativos centrales de cada Comunidad autónoma. Lo mismo puede decirse si la participación provincial se reduce, como ocurre en relación con la Administración estatal, a ofrecer su territorio como sede para los servicios periféricos de la Administración autónoma.
Una solución organizativa de este tipo es, desde luego, contraria a los principios constitucionales que imponen la descentralización administrativa (artículo 103), pero también violenta los propios fundamentos de la reforma que se avecina, que debe pretender, como se ha dicho, un fortalecimiento y clarificación de los servicios administrativos además de una recuperación del ciudadano, al que la Administración debe volver la mirada ofreciéndole participación y, por ello, proximidad.
Los servicios centrales de las Comunidades autónomas que en adelante se constituyan deben quedar provistos de las dependencias estrictamente precisas para la asistencia a los órganos políticos, para ejercer las funciones de planificación y coordinación que sea necesario desarrollar desde el nivel regional y para atender, en este caso con carácter estrictamente excepcional, aquellos servicios que inevitablemente deban gestionarse desde un nivel territorial más amplio que el provincial.
Por lo que respecta a la Administración periférica de la Comunidad autónoma, su creación misma no debe llegar a producirse en ningún caso.
Medidas de este orden son las únicas que pueden evitar eficazmente la constitución de los escalones administrativos a sumar a los preexistentes que debilitados (el estatal: artículos 141 y 154 de la Constitución) o fortalecidos (las Corporaciones locales: artículo 137 de la Constitución) han de perdurar.
Un esquema organizativo como el propuesto impone lógicamente la utilización necesaria de las Corporaciones locales, y destacadamente de las Diputaciones provinciales para que ejerzan ordinariamente las competencias administrativas que pertenecen a las Comunidades autónomas. Las Diputaciones deben quedar convertidas en el escalón administrativo intrarregional básico: es preciso fortalecer sus servicios, dotarlas mejor, integrar en su organización los servicios periféricos de que se ha de desprender la Administración del Estado, para que puedan asumir el ejercicio de competencias por transferencia o delegación de las Comunidades autónomas y atender ordinariamente la prestación de los servicios que están encomendados a la gestión regional.
No hay razón alguna para dudar de la eficacia prestacional de las Diputaciones ni para desaprovechar una institución que, además de las ventajas dichas, ofrece una experiencia de más de ciento cincuenta años y un probado sentido de la gestión administrativa (…)
(…) es ésta una solución general que debe incorporarse a cada Estatuto de autonomía en la fase de su elaboración y aprobación. En la plasmación definitiva de la opción que se propugna están implicadas claramente las potestades de autoorganización de cada territorio y ésta es una cuestión que la Constitución pone a disposición de los Estatutos y sus normas de desarrollo (artículos 147, c y 148.1.1), y en la que para lograr la efectividad de sus propuestas (…), la comisión las remite al pacto que ha de establecerse entre las fuerzas políticas.
No obstante lo anterior, el legislador estatal ha de propiciar la solución general referida, aunque no llegue a imponerla, instrumentando jurídicamente la participación de la diputación en la acción administrativa regional.
VI. LA CONCRECIÓN NORMATIVA DEL MODELO DE ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA INDIRECTA Y DESCENTRALIZADA: LA LEY 12/1983, DEL PROCESO AUTONÓMICO
Resultado directo del Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías fue la iniciativa legislativa del proyecto de LOAPA (Proyecto de Ley Orgánica y de Armonización del Proceso Autonómico), que si bien fue descalificado en su forma normativa de Ley Orgánica y de Ley de Armonización por la STC 76/1983, al resolver un recurso previo de inconstitucionalidad –hoy día derogado–, sin embargo, se aprobó y continúa vigente como Ley ordinaria: La Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.
Esta Ley del Proceso Autonómico plasma las propuestas del Informe Enterría y articula las técnicas necesarias para implementar un modelo de Administración descentralizado de las CCAA, propiciando el ejercicio de competencias autonómicas por los Entes Locales supramunicipales y, en particular, por las Diputaciones Provinciales. Precisamente, el Título II se dedica a Comunidades Autónomas y Diputaciones Provinciales y, entre otras, disciplina las siguientes técnicas competenciales a fin de favorecer esa Administración indirecta y descentralizada de las CCAA:
- Transferencia de competencias propias de la Comunidad Autónoma.
- Delegación de competencias de la Comunidad Autónoma.
- Asumir la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración autonómica.
- Las Comunidades Autónomas podrán delegar en las Diputaciones Provinciales, según la naturaleza de la materia, el ejercicio de competencias transferidas o delegadas por el Estado a aquéllas,
- El Estado podrá encomendar a las Diputaciones Provinciales el servicio de recaudación de tributos.
Asimismo, para las Comunidades Autónomas uniprovinciales se establece que la Diputación Provincial quedará integrada en ellas, con los siguientes efectos:
a) Una vez constituidos los órganos de representación y gobierno de la Comunidad Autónoma o en el momento que establezcan los respectivos Estatutos, quedarán disueltos de pleno derecho los órganos políticos de la Diputación.
b) La Administración provincial quedará totalmente integrada en la Administración autonómica.
c) La Comunidad Autónoma, además de las competencias que le correspondan según su Estatuto, asumirá la plenitud de las competencias y de los recursos que en el régimen común correspondan a la Diputación Provincial.
d) La Comunidad Autónoma se subrogará en las relaciones jurídicas que deriven de las actividades anteriores de la Diputación Provincial.
VII.- LA RECEPCIÓN EN LA CARM DEL MODELO DE ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA INDIRECTA Y DESCENTRALIZADA: LA LEY 7/1983, DE 7 DE OCTUBRE, DE DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL Y COLABORACIÓN ENTRE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA Y LAS ENTIDADES LOCALES
De la misma época que la Ley Estatal 12/1983, del Proceso Autonómico, e inspirada en los principios del Informe Enterría, es la Ley Regional 7/1983, de Descentralización Territorial y Colaboración entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y las Entidades Locales, que se inscribe en la tendencia de impulsar un modelo de Administración descentralizada de la CARM y que, con el paso de los años, aún manteniendo su vigencia formal representa, al igual que muchas instituciones reguladas en la Ley de Régimen Local de la Región de Murcia, un conjunto de normas olvidadas y sin voluntad política para su aplicación y efectividad.
A los efectos de este informe resulta de interés destacar las principales vías y técnicas de descentralización de la Administración Regional en favor de las Entidades Locales. En este sentido, resulta bien ilustrativa la Exposición de Motivos de una Ley que, no se olvide, está vigente –al menos, formalmente– en la Región de Murcia:
La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene planteada como cuestión básica la determinación del modelo de Administración que se ha de implantar en su ámbito territorial, lo cual se vincula a otros objetivos, como son la lucha contra la desigualdad y la mejora en la calidad de vida.
Desde esta perspectiva, se entiende que sólo a través de una Administración próxima al ciudadano, que permita una participación en las tareas públicas, pueden ser alcanzados tales objetivos.
La configuración de este tipo de Administración regional descentralizada, debe hacerse sin menoscabo de la autonomía municipal, con la que es perfectamente compatible. Y ello en el debido entendimiento de que mientras la Autonomía supone la existencia de un ámbito de actuación propio de cada Entidad Local, que la Comunidad Autónoma está obligada constitucionalmente a respetar, la descentralización comporta la transferencia del ejercicio de funciones, que previamente ha asumido la Comunidad Autónoma como propias.
La descentralización territorial puede hacerse extensiva a cualquier Entidad Local, incluyendo la Comarca.
Singular atención se presta en el capitulo II del Proyecto de la Ley a la delegación de competencias de la Comunidad Autónoma en los Entes Locales, que se articula en base a la libre y voluntaria aceptación por éstos de las funciones delegadas, solicitado por iniciativa propia o a propuesta de la Comunidad Autónoma. Se destaca la posibilidad de que dicha delegación abarque funciones ejecutivas y de gestión, así como, en su caso, reglamentarias, cuando esta facultad corresponda a la Comunidad Autónoma, según el Estatuto de Autonomía. De este modo, el Municipio ejercería una facultad reglamentaria en materias de su competencia, junto a otra del mismo carácter, atribuible en virtud de delegación.
Por otra parte, resulta lógico que si el Municipio ha de ejercer, por delegación, funciones cuya titularidad corresponde a la Comunidad Autónoma, según su Estatuto de Autonomía, pueda el Ente autonómico hacer reserva de potestades que garanticen la debida ejecución de las facultades delegadas de modo que quede garantizado un nivel mínimo de eficacia. Para ello se facilitarán a las Entidades Locales los medios financieros y, en su caso, personales y materiales que resulten necesarios.
El Capítulo IV se ocupa de la colaboración de la Administración regional con las Entidades Locales. Esta colaboración, de un modo específico, se orientará a promover y apoyar la racionalización de la actividad administrativa y a dotar a los Municipios de los medios adecuados para los cometidos que por vía descentralizada pudieran serles asignados.
El Capítulo V se ocupa de los convenios de colaboración que podrán suscribir las Entidades Locales y la Comunidad Autónoma. Estos convenios tendrán un objeto preciso y determinado y una duración limitada. Especial consideración merecen aquellos que se refieren a planes y programas de equipamiento del área a que pertenezca la Entidad Local.
Resulta notable la nueva referencia expresa a las comarcas en el mismo pórtico –cap. I, Disposiciones Generales– de la Ley de descentralización territorial, lo que constituye fiel exponente de una realidad reiteradamente consagrada en el EARM y las principales Leyes referidas al Régimen Local en la CARM, pero elocuentemente olvidada por el Poder Ejecutivo Regional, que, sin distinción de partidos políticos, se ha negado sistemáticamente a cumplir el mandato estatutario y legal.
La Administración de la Comunidad Autónoma se organizará territorialmente conforme a los principios de legalidad, eficacia, descentralización, participación, coordinación y solidaridad al servicio de los intereses generales de la Región de Murcia. Las Comarcas o agrupaciones de municipios limítrofes gozarán de personalidad jurídica y autonomía que les sean atribuidas por las leyes (art. 1).
La Ley de descentralización, siguiendo la pauta de la Ley Estatal 12/1983, del Proceso Autonómico, establece diversas técnicas para operar la descentralización de competencias y servicios de la CARM en favor de los Municipios o de cualquier otra Entidad Local:
a) Delegar en éstas el ejercicio de competencias propias de la Comunidad Autónoma.
b) Facultar a los Entes Locales para asumir la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración Regional.
c) Utilizar los órganos y medios propios de los Entes Locales para la prestación de los servicios de la Comunidad Autónoma.
Además, la Administración Regional podrá colaborar con las Entidades Locales mediante la prestación de asistencia técnica, ayuda financiera o cualquier otro procedimiento análogo. Igualmente, la Comunidad Autónoma y las Entidades Locales podrán formalizar convenios y constituir Entes de gestión públicos o privados para la ejecución de obras, explotación de bienes o prestación de servicios determinados que tengan interés local o en los que coincida éste con los regionales, así como instrumentar la asistencia o ayuda a dichas entidades.
VIII.- UN APUNTE PROSPECTIVO QUE REFUERZA LA INTERMUNICIPALIDAD EN EL SISTEMA LOCAL: EL LIBRO BLANCO PARA LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL
No sería suficiente, ni realista, circunscribir nuestro análisis al marco normativo vigente, cuando se está debatiendo un profundo cambio del mismo. En este sentido, el actual Gobierno de la Nación ha impulsado la elaboración de un Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local (1ª ed. Julio 2005), como documento de trabajo a partir del cual se genere un proceso de reflexión y participación de todos los agentes implicados, que, en su día, desemboque en un proyecto de Ley Básica Estatal que venga a sustituir a la actual LBRL.
Ciñéndonos al tema que nos ocupa, debe destacarse adecuadamente la importancia que el Libro Blanco otorga a la vertebración intermunicipal, mediante las estructuras locales de segundo grado, que, como se destaca adecuadamente, son absolutamente necesarias en el contexto de un mapa local altamente fragmentado como es el español. La cuestión de la intermunicipalidad y las entidades locales de segundo grado constituye uno de los tres grandes ejes de reforma que plantea el Libro Blanco, junto a las competencias y al sistema de régimen local.
Destaquemos algunas reflexiones contenidas en el Libro Blanco, que resultan de especial interés para nuestro informe. En primer lugar, cabe enfatizar la capital importancia que otorga el documento al fenómeno de la intermucipalidad, como vía de estructurar la Administración municipal con las CCAA, configurando un verdadero “sistema local”. En este sentido, el Libro Blanco entronca con las reflexiones y recomendaciones expuestas en el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías y las normas de desarrollo de sus recomendaciones expuestas supra.
El objetivo de los gobiernos locales, que es la ordenación de su territorio y la prestación de servicios de calidad, así como la participación en todos los asuntos que preocupen a su comunidad, no podrá ser alcanzado por la mayoría de ellos sin el concurso de entes intermedios locales de carácter necesario (las diputaciones e instituciones similares, etc.) y de otras entidades locales que en función de los intereses y características de los diferentes territorios puedan crear las CCAA (comarcas, áreas metropolitanas, etc.), así como de aquellas entidades intermunicipales de carácter voluntario (mancomunidades) que ya tienen tradición en nuestro sistema local.
Al conjunto de gobiernos locales hemos convenido en denominarlo el «sistema local». Se trata de contemplar la promoción de los poderes locales potenciando un conjunto de entes que, cooperando de una manera concertada, sean capaces de dar respuesta a las demandas de los municipios.
En este sistema reticular, el municipio es el nodo principal que en su relación con los otros municipios y las otras entidades locales va a encontrar el espacio adecuado para desarrollar sus políticas. Es en este entorno reticular, en la búsqueda de economías de escala y sinergias que ayudan a alcanzar objetivos en aquellas políticas que desbordan las posibilidades municipales, donde adquieren relevancia las entidades intermedias locales y en la que los otros entes locales no tienen sentido sin los nodos municipales.
Esta perspectiva de la red nos obliga a referirnos a un espacio intermunicipal existente pero necesitado de nuevas definiciones y que supone el soporte a la existencia de lo que de ahora en adelante denominaremos «entidades intermunicipales». Esta denominación explica mejor el tipo de relación que se debiera establecer entre las diferentes integrantes del sistema.
Asimismo, resulta singularmente ilustrativo el análisis del papel de las provincias y su reivindicación como estructura intermunicipal relegada inadecuadamente en el proceso de institucionalización y asentamiento de las Administraciones autonómicas:
Fue inevitable que el Tribunal Constitucional elaborara la teoría de la garantía institucional dirimiendo un conflicto de competencias entre una comunidad autónoma y una provincia. Las comunidades autónomas buscaron su identidad institucional en pugna con el Estado y el mundo local. Como poderes recién alumbrados, lograron hacerse un hueco entre los dos poderes y encontraron en la provincia un objetivo propicio.
Al estar recogida la autonomía provincial en la Constitución, el Tribunal se vio obligado a argumentar un concepto de autonomía local en abstracto que resultaba poco indicativo al tomar como referencia las competencias de las diputaciones. Dijimos antes que los municipios han sido unos espectadores impotentes en la definición de la autonomía local, ya que los conflictos de competencia se han ventilado entre el Estado y las comunidades autónomas.
Esta «ajeneidad» se ha agravado porque se ha sustantivado en la jurisprudencia constitucional una autonomía provincial desvinculada de su condición de agrupación de municipios. Está claro que la configuración de la autonomía provincial ha de experimentar profundas transformaciones en el Estado de las autonomías.
Provincias y municipios, ayuntamientos y diputaciones integran una misma comunidad política local, comparten un mismo interés político, entre diputación y ayuntamientos no media una relación jerárquica sino una relación de paridad institucional. Esto no significa que interés provincial e interés municipal converjan espontáneamente, es necesario ajustar ambas realidades en un proceso de concertación que intenta conciliar los conceptos de coordinación y cooperación.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional, la coordinación se ejerce desde una cierta supremacía institucional, mientras que la cooperación implica la voluntariedad y la equiparación de las instituciones que deciden colaborar en la consecución de un objetivo que aisladamente no podrían alcanzar.
La naturaleza de la provincia como agrupación de municipios permite que la coordinación no derive de una posición de supremacía, sino de la visión de conjunto que proporciona el conocimiento de las diferentes políticas municipales. A diferencia de una comunidad autónoma, una diputación no responde a una carencia o una iniciativa municipal con una mera transferencia de recursos que, una vez concedida, se desentiende de su evolución y destino final. La singularidad institucional de la diputación pasa, precisamente, por la interacción constante diputación-ayuntamiento en todo el proceso de ejecución y evaluación del proyecto.
En otras palabras: la diputación no es una financiadora de municipios a través de subvenciones, sino una colaboradora que aporta a las competencias municipales solvencia técnica, intercambio de información y economías de escala.
La ubicación correcta de las diputaciones en el Estado de las autonomías es la de un gobierno instrumental con competencias funcionales y legitimación indirecta. Si una diputación reparte con una mano el dinero que recibe en la otra sin añadir valor pierde su sentido, haciendo buena la máxima de gobierno intermediario, gobierno innecesario.
En cambio, si la diputación aumenta las interdependencias municipales favoreciendo la conciencia de un interés compartido, contribuirá a fijar en el ámbito local un poder político que, de otra forma, inevitablemente, saltaría a la comunidad autónoma.
El deslizamiento de lo local a lo autonómico es permanente porque la escasa capacidad de buen número de municipios lleva fácilmente a invocar interés supramunicipal en la regulación de una materia. Hay que defender, sin embargo, que lo que excede de un municipio no es autonómico, sino que, en muchas ocasiones, es supramunicipal.
(…)El tratamiento extenso que las diputaciones reciben en este Libro Blanco se justifica porque la Constitución contempla la autonomía de las provincias y deja a la autonomía municipal y a las comunidades autónomas la posibilidad de establecer otras asociaciones de municipios. Está claro que la relación de las diputaciones con estas otras formas de asociacionismo resulta clave para el buen gobierno local.
La provincia y su órgano de gobierno, la diputación, no agotan la intermunicipalidad, pero es la única agrupación de municipios que la Constitución prevé, de ahí que la Ley de Bases deba regular con cierto grado de detalle su condición de agrupación de municipios. No obstante, también es preciso abrir el debate sobre la procedencia de formas de asociacionismo municipal más coherentes en términos territoriales y socioeconómicos, que fortalezcan especialmente a las áreas rurales. Y asimismo es preciso detenerse con la mayor atención en la articulación de los espacios metropolitanos, espacios complejos donde se impone la cooperación y la coordinación de las distintas administraciones públicas y de las diversas políticas sectoriales, como territorios donde se juega el futuro del país.
En suma, queda patente en el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local la necesidad de impulsar el papel de las entidades locales supramunicipales, a fin de potenciar la intermunicipalidad fortaleciendo un verdadero sistema local, cuya funcionalidad no puede ser suplida por las CCAA.
IX.- FLAGRANTE INCUMPLIMIENTO DEL EARM: VALORACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL MARCO NORMATIVO COMARCAL EN LA REGIÓN DE MURCIA
Una vez expuesto, en sus grandes líneas maestras, el marco normativo sobre la creación de comarcas y, en términos más generales, sobre la descentralización local, resulta imprescindible proceder a valorar su aplicación y desarrollo efectivo en la Región de Murcia.
La CARM es, sin duda, la Comunidad Autónoma más centralista de toda España y la que menos ha impulsado un proceso interno de descentralización territorial. Murcia es, con diferencia, la Comunidad Autónoma con una Administración más centralizada, habiéndose negado a comarcalizar su territorio, a fomentar otras entidades supramunicipales, a crear nuevos municipios o a favorecer las entidades inframunicipales. Todo ello, además, eludiendo –cuando no incumpliendo flagrantemente– el claro mandato que se deriva del EARM y del ordenamiento regional: tanto el Estatuto de Autonomía –norma institucional básica de la CARM–, como la Ley 6/1988, de Régimen Local y, asimismo, la Ley Regional 7/1983, de Descentralización Territorial y Colaboración entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y las Entidades Locales, afirman reiteradamente la realidad comarcal de la Región de Murcia y configuran el marco normativo para su efectividad.
Además, aunque sea tangencial al presente informe pero sí representa un fiel exponente de un política exacerbadamente centralista, brilla por su ausencia la constitución de entidades inframunicipales y ello a pesar del reducido número de municipios de la CARM, de la existencia de importantes núcleos de población (pedanías, diputaciones) y, desde el punto de vista legal, de constituir un verdadero mandato –sistemáticamente incumplido–, como evidencia con rotundidad la Exposición de Motivos de la vigente Ley 6/1988, de Régimen Local de la Región de Murcia, cuando alzaprima como una de las grandes peculiaridades locales de esta Región que justifican la regulación legal, “constituye otra singularidad de la Región de Murcia la existencia de núcleos importantes de población separados de la respectiva capitalidad del municipio, de huerta o de campo, tradicionalmente denominadas pedanías o diputaciones, que, por su elevado número de habitantes y por su riqueza, podrían aspirar a constituirse en Entidades locales menores o disponer de una organización territorial de gestión desconcentrada. Por ello, la Ley trata de potenciar la figura jurídica de la Entidad local menor y de las juntas de vecinos de pedanías o diputación, de acuerdo con el principio de descentralización en que se inspira toda ella”.
La siguiente tabla, con los datos por CCAA de las Entidades Locales inscritas, ilustra de forma meridiana la lamentable situación de la Región de Murcia con relación a la descentralización local
La Región de Murcia, con 45 municipios y 8 mancomunidades, de escasa entidad competencial, es la Comunidad Autónoma con una estructura territorial menos vertebrada y descentralizada, incumpliendo sistemática y reiteradamente los mandatos legales que hemos destacado. Comparando la situación de la CARM, con otras CCAA con población o territorio similar, los datos resultan sobradamente expresivos: Cantabria cuenta con 644 entidades locales, El Principado de Asturias con 136, La Rioja con 196, Navarra con 686 o Aragón con 879 (de las cuales 32 son comarcas).
En los últimos 24 años la Comunidad Autónoma uniprovincial de Murcia ha desarrollado una Administración Regional enormemente centralizada en el municipio capitalino, que ha acaparado la mayor parte de los recursos económicos y medios materiales, financieros y personales de la CARM, frente al modelo impuesto en el propio EARM y cuyo marco normativo desde 1988 era adecuado para haber impulsado el proceso de descentralización territorial que tanto el Derecho como la Razón demandan.
X.- CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
- El EARM, en el marco constitucional y ejerciendo la potestad de autoorganización, esencial para cualquier Comunidad Autónoma, ha efectuado una importante opción territorial al configurar a la comarca, mediante la técnica de la garantía estatutaria, como una Entidad local supramunicipal básica en la organización del territorio regional.
- Esta opción territorial constituye un mandato ineludible que tiene por distinatarios los poder públicos constituidos de la Región de Murcia y, muy especialmente, la Asamblea Regional que debió aprobar la ley o leyes necesarias para la efectividad del mandato estatutario: delimitando territorialmente las comarcas, estableciendo sus instituciones de autogobierno, garantizando sus competencias, recursos, medios, hacienda y configurando un régimen de relaciones interadministrativas que propicie un modelo descentralizado de Administración Pública.
- La Asamblea Regional se ha circunscrito a legislar un marco normativo para la creación de las comarcas y la descentralización de competencias regionales en las mismas –Ley 7/1983, de Descentralización Territorial y Colaboración entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y las Entidades Locales y Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia–, que es manifiestamente insuficiente para entender cumplidas las previsiones y mandatos contenidos en el EARM.
- Puede afirmarse, con todo rigor y rotundidad, que se ha incumplido flagrantemente, en su letra y en su espíritu, el mandato contenido en el EARM, que configura y garantiza un modelo de descentralización territorial comarcal, cuyas competencias, medios y recursos, en muy buena medida, deben proceder de los que actualmente gestiona la Administración Regional.
- En la actual coyuntura de reforma del EARM debería plantearse con auténtica convicción este mandato sistemáticamente incumplido en los últimos veinticinco años y adoptar los compromisos políticos, sociales y territoriales necesarios para la efectividad, de una vez por todas, de este gran desafío regional pendiente.
- En la futura reforma del EARM sería conveniente incluir un mapa comarcal de la Región, asimismo, se podrían especificar las competencias que como propias o delegadas se le atribuyen a las comarcas. Incluso, se podrían establecer las principales instituciones de autogobierno comarcal. En todo caso, es imprescindible que se incluya en una disposición adicional del EARM una cláusula que establezca un plazo no superior a un año para que la Asamblea Regional apruebe la ley o leyes de comarcalización de la Región de Murcia, que hagan surgir a la realidad el mandato estatutario más evidentemente incumplido desde la creación de la CARM.
- Todo lo expuesto debe entender sin perjuicio de otras opciones de descentralización local (creación de nuevos municipios y entidades inframunicipales), muy necesarias en la Región de Murcia, que se caracteriza por el mayor nivel de centralización del Estado Autonómico Español.
- En este último sentido, debe ponderarse seriamente, en la actual tesitura de reforma del EARM, la opción de transformar la CARM en una Comunidad Autónoma pluriprovincial, mediante el impulso de la creación de una nueva provincia (Cartagena), que además de constituir una entidad local supramunicipal –con la decisiva funcionalidad que destaca el Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local–, implicaría un incremento de la representación política regional en las Cortes Generales. Sobre el marco legal de esta opción me remito al Informe del Prof. Dr. D. Francisco M. García Costa.
Tal es mi Informe que, como siempre, someto gustoso a cualquier otra opinión mejor fundada en Derecho y que doy y firmo en Murcia, a ocho de marzo de dos mil seis.
FDO.: ANTONIO GUTIÉRREZ LLAMAS
DOCTOR EN DERECHO
PROFESOR TITULAR DE UNIVERSIDAD DE DERECHO ADMINISTRATIVO
